「摘要题」本文描述了改革前后中国城乡收入不平等的程度，考察了造成这种差距的制度和政策，并利用中国的经验对现存两种城市偏向形成假说的解释力作出评价。文章指出，中国城乡之间差距巨大，1978年以前，利益集团压力和选民的声音在中国基本上是不存在的，与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策导致了稳定的城市偏向；改革以后，城乡差距的周期性变化则主要导源于城市利益集团的压力以及传统经济体制遗留的制度障碍。政府的长期目标应该是推进要素市场的发育，即改变城市偏向政策和制度，从而缩小城乡之间的差距，达到长期的目标——资源配置效率最大化。

　　「关键词」城市偏向/发展战略/收入差距/要素市场

　　许多发展中国家的政府都采取歧视农业和农村的政策。这类政策歧视包括农产品和投入品定价和流通干预，以及偏向于工业部门的财政与金融政策。此外，政府还往往采用诸如贸易保护、扭曲汇率等政策间接地歧视农业。研究结果表明，这些政策干预导致经济体制的扭曲、收入大规模从农村向外转移，最终使农业发展以及经济增长受到阻碍。西方学术界有两种主要范式，试图对这种在发展过程中普遍观察到的城市偏向政策的形成作出解释。一种理论尝试从发展中国家的政治结构中寻求答案。即认为农业之所以在发展过程中受到歧视，是因为城市阶层在政治上具有过大的影响力；而农民因居住分散而导致集体行动中过高的沟通成本，以及因单个农民的产品只是农业产出的微小份额，造成免费搭车现象，因而农民对政策制定的影响力微弱（Michael Lipton，1977；Robert Bates，1981）。另一种理论着眼于发展战略，即发展中国家的领导人坚信，工业部门是经济迅速增长的催化剂，而对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持（Krueger ，1992）。这两种对立的理论尽管逻辑上是完整的，但因为从现象上无法对两种情形加以区分，而难以从经验上对这两种假说进行评价。这两种假说的解释力在很大程度上尚未得到检验。

　　本文首先描述了改革前后中国城乡不平等的程度，考察了造成这种不平等的制度和政策；其次利用中国经验对现存两种城市偏向形成假说的解释力作出评价。由于我们所考察的时期跨越了截然不同的经济和政治环境，所以中国的经验是十分不同寻常和难得的。在1978年以前的计划经济时期，与其他发展中国家不同，中国的层级体制具有十分严格的经济和政治控制，利益集团压力和选民声音基本上是不存在的。改革以后调整了重工业优先发展战略，放松了政治控制，逐渐形成一个对利益集团压力作出反应的环境。这一体制变化提供了一个特别的机会，能够在第一个时期把重工业发展战略对政策形成的影响区分出来，在第二个时期考察政治压力对政府行为的影响。从这种社会实验中所发现的结果，一方面可以增强我们对于中国特殊的城市偏向决定因素的认识，另一方面也有助于更一般地理解政策形成的政治经济学。

　　一、城乡收入差距的实证考察

　　评价政策对于城乡居民福利的影响，通常是将各种政策干预手段量化，从而估计其对于两个部门之间收入转移的直接影响。这些政策的总效应可以从单个项目汇总得到。然而，由于很长时期中国不存在真正的农产品市场，从而估计供给和需求关系实际上是不可能的。又由于许多政府干预超出了标准的农产品定价手段，以致常规的福利分析工具无法直接应用。并且，由于中国的制度与政策在不同时期发生了巨大的变化，追溯所有这些政策演变并加总其效应是异常困难的（注：尽管如此，仍然有许多学者尝试作出这方面的估算。例如周其仁（1994），李溦（1993），Garnaut et al.（1996）。我们可以将所有这些估算作为必要的参考信息，以便取得与理论分析的一致性。）。

　　本文把关注点放在歧视政策的结果上面，即考察城乡之间人均消费和人均收入的差距。这种方法遵从了一个简单的逻辑：尽管存在着复杂的干预手段和复杂的政策渠道，部门倾斜政策终究要表现为部门之间消费支出和收入的差别，而这是可以直接观察和十分容易度量的。因此，如果对于可比的劳动者来说，消费和收入在城乡之间显著不同，则意味着政策与制度产生了严重的部门分割效应。

　　从方法论上讲，在进行城乡消费和收入比较时，首先应该对以受教育、培训和工作经验衡量的劳动力质量作出调整；其次，比较应该以实际水平而不是名义水平为依据；第三，城乡之间在生活费用上的差别应该考虑在内。此外，在做比较时，诸如医疗保健、住房等公共服务方面的城乡差别也应该得到反映。本文首先比较城乡人均消费支出。随后比较城乡收入差距的变化趋势。我们尝试按照城市居民获得的社会福利以及城乡通货膨胀率的差别对数据进行调整。由于资料不足，我们无法用城乡劳动力质量和社会费用的差别对数据进行调整。不过，由于我们的分析覆盖了一个相对长的时期，如果这两类因素的城乡差别在时间上保持稳定，偏差就是在时间上一致、效应固定的。因而，我们对城乡差别变化趋势的评价，将不会受到这两个潜在偏差的影响。

　　表1显示了1952-1997年期间城乡居民人均消费支出及其比率。第（2）-（5）列的数字是以名义价格表示的。第（6）列给出了1978年以来实际的消费比率，因为从那一年起国家统计局开始收集分城乡的价格指数。因此，我们所能获得的最好的消费比率资料，是第（5）列1952-1977年期间的名义比率，继以第（6）列1978-1997年的实际消费比率。由于在计划经济时期大多数政府定价的消费品价格基本没有变化，1978年以前的名义消费比率，与实际水平不会有很大的差别。

　　资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》中不同年份提供的消费数据经常有一些变化，本表使用的数据中：1952-1989年来自国家统计局（1990），1990-1995年来自国家统计局（1996），1996年来自国家统计局（1997），1997年来自国家统计局（1998）。

　　这一组城乡消费比率揭示了时序变化的长期型式。在计划经济时期，城乡之间的不平等程度很高，但保持稳定。改革以来，城乡差异水平表现出巨大的周期性变化：改革初期降低，随后在一段时期里有很大的提高，以后再次下降。所有时期，城市人均消费都比农村的相应水平高1-2倍。具体来说，数据显示了四个不同的时期：（1）1952-1977年计划经济时期，除了1959年和1960年两年中达到3.2之外，城乡消费比率围绕2.5在较小的幅度内波动；（2）1978-1985年改革初期，城乡消费比率从2.9下降到1.9，达到历史上最低的水平；（3）1986-1993年期间，城乡消费比率重新升高到2.7，几乎回到改革起始时的水平；（4）1994年以后，再次呈现下降的趋势。整个过程

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